Angesichts der Lage auf dem Milchmarkt, wo Importkonkurrenz und vor allem der Veredelungsverkehr gerade drängende Themen sind, ist eine ähnliche Problematik auf dem Getreidemarkt schon fast kalter Kaffee. Oder besser, ein vertrocknetes Gipfeli – denn es sind Teiglinge und Fertig-Backwaren, die dem inländischen Getreide Konkurrenz machen. Dank der guten Ernte im letzten Jahr werden nach Schätzungen des Schweizerischen Getreideproduzentenverbands (SGPV) vor der nächsten Ernte 127 000 t inländisches Getreide am Lager sein. Das entspricht ungefähr dem Bedarf der Schweizer Müller während 3,3 Monaten. Das verdeutlicht die grosse Menge, die verarbeitet werden will. Verarbeitet, statt von fertigen Backwaren verdrängt.
Mit jedem Verarbeitungsschritt wird der Import attraktiver
Das Problem: Die Zölle für Teiglinge und vorgebackene Backwaren richten sich nach deren Rohstoffwert, nicht nach der Wertschöpfung. Diesen Fakt erklärt Wirtschaftsprofessor Mathias Binswanger in einer Studie zum Grenzschutz im Auftrag des Schweizer Bauernverbands (SBV). Mit jedem Verarbeitungsschritt wird der Import also attraktiver gegenüber der Alternative, selbst ein Gipfeli aus Schweizer Mehl und Butter herzustellen. «Trotz ausreichender Inlandproduktion müssen qualitativ einwandfreie Schweizer Weizenbestände teilweise deklassiert werden, weil die Nachfrage nach inländischem Mehl sinkt», so Binswanger. Langfristig bedeutet das eine Gefahr für die Existenz von Schweizer Getreideproduzenten, Müllern und Bäckern.
17-mal mehr Backwaren werden importiert
Importiert werden vor allem Backwaren, Süsswaren und Kleingebäck, gefolgt von süssen Biscuits und Waffeln. Knäckebrot und Zwieback spielen mengenmässig kaum eine Rolle. Laut Binswangers Studie haben die Einfuhren von Teiglingen in 26 Jahren um mehr als das 17-Fache zugenommen. Er führt dies auch auf die verstärkte Marktdurchdringung internationaler Fertigproduktemarken zurück. «Die Produkte stammen hauptsächlich von international tätigen Grossunternehmen wie Aryzta, Vandermoortele, EDNA, Backer & Backer oder Delifrance», erklärt der Ökonom auf Anfrage. Diese Firmen präsentieren auf ihren bunten Websites allerlei Süsses und Knuspriges, vom Donut bist zum Zopfhäsli. Fast alles kommt gemäss Binswanger aus der EU. Bei den Importeuren handle es sich um Schweizer Detailhändler und Discounter, aber auch Lebensmittelimportfirmen und Grosshändler sowie spezialisierte Einführer von Backwaren und Feinbackwaren.
Zolltarif orientiert sich nicht am Weltmarktpreis
Mit der EU hat die Schweiz ein Freihandelsabkommen. Dadurch entfällt bereits ein Teil des Grenzschutzes für die Getreideprodukte. Es bleibt ein Preisausgleich aufgrund der Differenz zwischen in- und ausländischen Rohstoffen, den die Schweiz als Zoll abschöpft. Allerdings ist der Unterschied zwischen den Schweizer und den EU-Rohstoffpreisen massgebend. Laut Bundesrat trägt dieser Mechanismus dazu bei, das Weiterbestehen der Schweizer Verarbeitungsindustrie zu gewährleisten. Würden Weltmarktpreise herangezogen, fiele die Zollbelastung höher aus.
Ein Zusatzrabatt, der sich laut Bundesrat auszahlt
Die Schweiz gewährt der EU aktuell zusätzlich einen Rabatt von 18,5 Prozent auf den verbliebenen Grenzschutz. «Der Rabatt resultierte aus den bilateralen Verhandlungen mit der EU», erläutert Mathias Binswanger. «Er dient dazu, handelspolitische Stabilität und bilaterale Kooperation zu fördern, indem die Zolllast für die EU im Agrarbereich reduziert wurde.» Verbindlich ausgehandelt worden sind allerdings nur 15 Prozent Zusatzrabatt. Gemäss Bundesrat hat die Erhöhung auf 18,5 Prozent regelmässige Gespräche über Referenzpreise ermöglicht, die zuvor über ein Jahr blockiert gewesen seien. Solche Referenzpreise werden für den erwähnten Ausgleich der Preisdifferenz zwischen in- und ausländischen Rohstoffen verwendet. Im Endeffekt habe der Zusatzrabatt bewirkt, dass die Schweiz 2017 die Ausgleichszölle an die Marktbedingungen anpassen und den Grenzschutz für die ganze Branche stärken konnte. Der Bundesrat spricht von einer Erhöhung des Zollansatzes für die betroffenen Produkte um 5,5 Prozent.
Das Resultat dieses komplizierten Konstrukts ist dennoch eine Zollstruktur, die den Import verarbeiteter Produkte faktisch attraktiver macht als die Nutzung inländischer Rohstoffe.
Schweizer Getreide in Produkten für Frankreich und Italien
Es gibt jedoch auch Getreide-Exportprodukte aus hiesiger Produktion. Tatsächlich ist die Schweiz im Bereich der Zolltarifnummer 1901.20 (Mischungen und Teige zum Zubereiten von Back- und Konditoreiwaren) ein Nettoexporteur. Die Ausfuhren dieser Produkte hat stark zugenommen, es wurden 2023 doppelt bis dreimal mehr exportiert als importiert. «Wichtige Exporteure dürften Hiestand und Fortisa sein», sagt Mathias Binswanger. Ins Ausland gelangt Schweizer Getreide z. B. in Form von Trocken-Backmischungen, Roh-Teigen für Bäckereien oder weiteren Mischungen. «Die wichtigsten Exportdestinationen sind Frankreich und Italien.»
Französische Fertig-Croissants für die Schweizer und Schweizer Pizzateig-Mix für die Franzosen: So könnte man sich also den Warenfluss vorstellen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass importiertes Mehl oder Getreide im Pizzateig-Mix landet. Die Schweizer Getreidebranche hat aber Massnahmen ergriffen, um diesen Kanal für einheimische Rohware offen zu halten.
Exportstützung wird hauptsächlich von Produzenten berappt
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Seit 2019 gibt es hierzulande eine privatrechtliche Exportstützung der Getreidebranche. 2024 wurden laut SGPV 36 000 t einheimisches Brotgetreide als Fertigprodukte im Ausland verkauft. Mit 87,5 Prozent finanzieren die Getreideproduzenten den Löwenanteil dieser Exportstützung, 10 Prozent tragen die Mühlen und 2,5 Prozent die Exporteure selbst bei. Das System ermöglicht es, zur Herstellung von Fertigprodukten für den Export Schweizer Mehl zu EU-Preisen zu kaufen. Voraussetzung ist ein Nachweis der Ausfuhr beitragsberechtigter Grundstoffe in Form beitragsberechtigter Verarbeitungsprodukte.
Auch die flächenbezogene Getreidezulage des Bundes soll Wettbewerbsdruck aus dem Ausland abfedern. Aus Sicht des SGPV geht die Rechnung auf. Die Einnahmen über die Getreidezulage übersteigen die Summe, die die Produzenten zur Exportstützung beitragen. «Diese Lösung hat zwar erhebliche Auswirkungen auf die Beiträge der Produzenten», ist man sich beim SGVP bewusst. «Sie ist aber bis heute der beste Weg, um die Mengen zu steuern, kostendeckende Preise zu erzielen und die Getreidezulage zu erhalten.»
Pro Jahr 200 000 t Backwaren und Mehlimporte in die Schweiz
Das System der Exportstützung scheint also zu funktionieren. Nun bräuchte es aber eine bessere Regelung für die Importe. Rund 200 000 t Getreideprodukte werden mittlerweile jährlich in die Schweiz eingeführt. Darin eingerechnet sind neben Backwaren auch Mehl- und Griesszubereitungen, aber keine Teigwaren. Alles in allem – also mit Teigwarenimporten – kommen jährlich ungefähr 300 000 t Getreideprodukte über die Grenze. Der Verein Schweizer Brot spricht von 161 000 t Importen von Back-und Konditoreiwaren pro Jahr. Das entspreche über 17 kg pro Kopf und Jahr. Mit der Werbekampagne «Ja zur Herkunft, ja zur Schweiz» will der Verein sensibilisieren, denn seit 2025 muss die Herkunft bei Broten und Feinbackwaren auch im Offenverkauf deklariert werden.
Der SGPV fordert eine Erhöhung des Grenzschutzes, die WTO-konform umsetzbar sei. Es gab in dieser Sache im vergangenen Herbst ein Treffen mit Bundesrat Guy Parmelin. Es gelte, den vorhanden Spielraum zu nutzen. Hoffnungen ruhen auf der AP 30+.
Massiven Importdruck reduzieren, ohne nötige Importe zu verunmöglichen
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Mathias Binswanger macht in seiner Studie ebenfalls Vorschläge, wie der Grenzschutz beim Getreide verbessert werden könnte. Weil Brotgetreide hierzulande teurer geworden ist, sei der Referenzpreis für Bemessung der Zölle anzuheben. Das würde höhere Tarife für Teiglinge und teilgebackene Backwaren bringen. Weiter könnte die Schweiz den Zusatzrabatt von 18,5 Prozent gegenüber der EU auf 15 Prozent senken. Verstärkte Kontrollen liessen Falschdeklarationen – etwa als Mehl deklarierte Teiglinge – auffliegen. Und eine verschärfte Deklarationspflicht verpackter Ware würde dazu beitragen, die Nachfrage nach Schweizer Produkten mit Schweizer Zutaten zu fördern.
«Damit kann der Grenzschutz verbessert werden, ohne internationale Handelsverpflichtungen zu unterlaufen», schreibt der Ökonom. Der massive Importdruck würde reduziert, ohne aus den Augen zu verlieren, dass sich die Schweiz nicht vollständig mit Getreide selbst versorgen könne. Neuverhandlungen von Handelsabkommen würden umschifft.
Das reicht nicht aus
Reicht das, um das Problem zu lösen? «Nein», antwortet Mathias Binswanger. «Aber das Problem würde zumindest entschärft.» Nichtsdestotrotz braucht es ihm zufolge weitere Anstrengungen, um den Getreideanbau und die Verarbeitung zu Backwaren in der Schweiz wirtschaftlich attraktiver zu machen.
Nationalrat ist für eine Zollerhöhung, Bundesrat warnt
Möglich wären höhere Zölle auf importierte Backwaren aus bestimmten Ländern, sagt der Ökonom. «Viele Zölle liegen weit unter den WTO-Maximalzöllen.» Eine Motion von SVP-Nationalrätin Katja Riem verfolgt diesen Ansatz und verlangt konkret eine «Aufhebung der zolltariflichen Begünstigung der Importe von Halbfertig- und Fertigprodukten des Zollkapitels 19». Dazu bräuchte es Neuverhandlungen mit der EU, gibt Binswanger zu bedenken. Nach Meinung des Bundesrats müsste die Schweiz – sollten solche Gespräche zustande kommen – mit Gegenforderungen rechnen. Das könnte z. B. den Handel von Basisagrarprodukten und landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnisse betreffen. «Aus diesem Grund sind solche Verhandlungen nicht im Interesse der Schweiz», schreibt der Bundesrat in seiner Stellungnahme. Der Nationalrat hat den Vorstoss von Katja Riem dennoch bereits mit klarer Mehrheit angenommen.
Der Detailhandel könnte helfen
«Einfacher ist es, wenn der Detailhandel von sich aus auf Schweizer Produkte setzt», hält Mathias Binswanger fest. Ohne Haken ist aber auch das nicht: «Es kann zu einem verstärkten Einkaufstourismus führen.»
